10.04.2024 - Ressurser og bærekraft

CO₂– håndtering ved eksisterende punktutslipp i industri og på avfalls­forbrenningsanlegg, og fangst og lagring av CO₂ fra omgivelsesluft (DACCS) er tre av de ti tiltakene som Miljødirektoratet peker på med størst potensial for utslippsreduksjoner innen 2035. Mens fangst og lagring CO₂-utslipp fra fossile kilder gir utslippsreduksjoner, vil fangst og lagring av CO₂ fra biogene kilder, og fjerning av CO₂ fra omgivelsesluft, bidra til negative utslipp. Samlet betegnes karbonfangst og lagring av biogent CO₂ og CO₂ fra omgivelsesluft som industriell karbonfjerning.

Oslo Economics har på oppdrag for Energidepartementet og Miljødirektoratet, og med bistand fra Sintef, utarbeidet to rapporter om hvordan myndighetene kan innrette sine virkemidler for å utløse investeringer i CO₂-fangst- og lagring. Rapporten for Energidepartementet er utarbeidet med utgangspunkt i et mål om å realisere investeringer i CO₂-håndtering på industri og avfallsforbrenningsanlegg, mens utredningen for Miljødirektoratet tar utgangspunkt i en målsetning om å innføre insentiver for fangst av biogen CO₂ og realisere investeringer i industriell karbonfjerning. Ettersom flere av de store norske utslipps­punktene har utslipp av CO₂ fra både fossile og biogene kilder, har det vært naturlig å vurdere virkemidler i de to utredningene i nær sammenheng. Vurderingene har tatt utgangspunkt i mål om å realisere CO₂-fangt og -lagring og industriell karbonfjerning på relativt kort sikt, innen 2030-35, og samtidig bidra til en helhetlig utvikling av verdikjeden der CO₂-fangt og lagring blir et lønnsomt klimatiltak på sikt.

I dag er det ikke lønnsomt for industrien eller avfallsforbrenningsanleggene å investere i anlegg for CO₂-håndtering. Til det er gjeldende CO₂-priser gjennom EU ETS og nasjonale avgifter verken høye nok eller tilstrekkelig forutsigbare. Videre eksisterer det ikke offentlige virkemidler som gir insentiver til fangst av CO₂ fra biogene kilder eller fangst av CO₂ direkte fra lufta, selv om slike utslippsreduksjoner har like stor klimaeffekt som reduksjon av CO₂-utslipp fra fossile kilder. I tillegg til manglende lønnsomhet står aktørene overfor utfordringer knyttet til et umodent marked og manglende infrastruktur for transport og lagring av CO₂.

Vår vurdering er at finansiering av CO₂-håndtering og industriell karbonfjerning på lang sikt i størst mulig grad bør være markedsbasert ved at dette inngår i et mer omfattende og strammere EU ETS. For å fremme utslippsreduksjoner gjennom CO₂-fangt og lagring og industriell karbonfjerning innen 2030-35 er det imidertid behov for å innføre nasjonale virkemidler som kan fremskynde utviklingen. Et slikt virkemiddel bør gi aktørene tilstrekkelige økonomiske insentiver til å gjennomføre investeringer, og også bidra til å ta ned politisk og regulatorisk risiko som aktørene står overfor. Vår vurdering er at en subsidieordning som likebehandler utslipps­reduksjoner fra biogene og fossile kilder, og der risikoen for utvikling i relevante CO₂-priser overtas av staten, vil være det mest treffsikre tiltaket for å fremme målet om realisering av CO₂-håndtering og industriell karbonfjerning. Dette vil også gi mulighet for å utnytte den finansieringen som kommer gjennom EUs kvotemarked.

Vi anbefaler at ordningen innrettes som en serie med auksjoner der fangstaktørene konkurrerer om tildelinger ved å by inn hvilket garantibeløp de vil trenge for å realisere CO₂-håndtering ved sitt anlegg, inkludert kostnader til transport og lagring. Prosjektene som vinner frem i auksjonen tegner en differansekontrakt med staten, der mellomlegget mellom budprisen og gjeldende karbonpriser for det aktuelle prosjektet utbetales som en løpende støtte per tonn fanget og lagret CO₂. Det kan vurderes separate auksjoner for ulike kategorier av prosjekter, dersom det er ønskelig å fremme CO₂-håndtering ved anleggstyper eller regioner som ikke forventes å kunne konkurrere på pris.

I dag er verdikjedene og infrastruktur for CO₂-fangst og lagring lite utbygd, og tilgangen til løsninger for transport og lagring utgjør en betydelig barriere for industri- og avfallsforbrennings­anlegg som skal utvikle sine fangstprosjekter. En subsidieordning rettet mot fangstleddet i verdikjeden vil bidra til å dekke kostnader i hele verdikjeden for CO₂-håndtering, og slik løse noen av dagens utfordringer knyttet til transport og lagring. Utforming av ordningen vil ha betydning for i hvilken grad koordineringsutfordringene i verdikjeden kan løses. 

Dersom auksjoner for støtte til CO₂-håndteringsprosjekter skal avholdes før det er tilgjengelig infrastruktur for mottak av norske volumer, anbefaler vi at staten tar en koordinerende rolle i anskaffelsen av lager- og tilhørende transporttjenester på vegne av fangstaktørene. Dette vil legge til rette for bredere deltakelse i auksjonene, fjerne en viktig barriere for fangstaktørene, og bidra til en mer rasjonell utbygging av infrastruktur som bedre kan hensynta behovet fra fangstprosjekter frem i tid. Det vil også gi en større sannsynlighet for at gevinstene av realiserte skalafordeler videreføres gjennom lavere tariffer til fangstaktørene, og dermed også redusere det samlede støttebehovet.

Mål om utrulling av CO₂-fangstprosjekter innen 2030 vil være krevende gitt prosjektenes ledetider og tiden det vil ta å få på plass en godt designet støtteordning. Også en tidslinje med mål om utrulling av prosjekter innen 2035 vil kreve betydelig virkemiddelbruk. Generelt vil en ambisiøs tidslinje for utrulling av prosjekter øke kostnader, risiko og støttebehov, som følge av et begrenset antall modne fangst- og lagerprosjekter, og fordi norske aktører må ta et større ansvar for å modne marked og verdikjede, til felles europeisk nytte. Samtidig vil Norge oppnå raskere utslippskutt og oppfyllelse av nasjonale klimamål. En slik satsning vil også gi Norge mulighet for å gå foran og definere viktige rammer for utviklingen, og ta en sterkere posisjon i verdikjeden for CO₂-håndtering.

Les rapporten vår for Miljødirektoratet her og for Energidepartementet her